宜昌为滨江风貌铸就法治“金盾”——《宜昌市城区滨江风貌管理条例》解读
《宜昌市城区滨江风貌管理条例》（以下简称《条例》）于2025年8月28日由宜昌市第七届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过，于2025年9月25日经湖北省第十四届人民代表大会常务委员会第二十次会议批准，于2026年3月1日起正式施行。这是宜昌开展地方立法十年来，首次对城市整体风貌管理的创造性立法，也是全省首部风貌管理类地方性法规。
大美宜昌。 付蓓蓓 摄
从“城建铁律”到“地方性法规”
2022年9月，中共宜昌市委七届三次全会明确宜昌“做优主城、做美滨江、做绿产业”的总体方向和“北岸控密度、南岸控高度、滨江控宽度”的行动框架，并强调严格实行城建约束管控机制，制定“城建铁律”。2023年9月，《宜昌滨江地区风貌管控规划》获宜昌市人民政府批复，对宜昌滨江地区城市空间形态进行系统性指引擘画了蓝图。
基于风貌管控规划，聚焦“三度”管控，宜昌市自然资源和城乡建设局坚持规划先行与建管并重，推动规划、建设、治理水平全面提升。
一是锚定风貌总体格局。在《宜昌市国土空间总体规划（2021-2035年）》《宜昌市战略规划》确定的宜昌“两脉青山、两江四水”自然本底和“一江两心、三楔四廊”生态格局基础上，前瞻性开展城市中央绿心、猇亭后山绿心、城区生态廊道划定以及管控研究，科学划定范围，明确管控要求，为优化城市空间形态、锚定城区生态格局提出切实可行的路径和措施；完成城区望山通廊管控研究，选取重要望山通廊并划定范围，对望山通廊内的建筑高度、体量等提出相应的管控要求。
市域滨江地区空间格局意向图
二是强化风貌管控传导。先后完成湖北点军工业园、点军巴王店片区、李家河与卷桥河片区、曹家畈片区、五龙片区，伍家岗城市新中心核心区等滨江重点片区控规修编工作，推动葛洲坝片区控规修编，通过法定规划将风貌管控意图有效传导。
三是优化调整实施项目。完成城区夷陵大道与胜利三路交会处东侧等一批控规方案优化调整，落实“新建居住用地容积率不超过2.0”等规定要求。
四是完善管理体制机制。市人民政府办公室印发实施《宜昌市滨江地区风貌管控实施办法（试行）》，市自然资源和城乡建设局将风貌管控规划中有关保护和管控内容纳入修订的《宜昌市城乡规划管理技术规定（2025版）》。这些举措较好地提升了宜昌市城市规划建设水平，也有效保护了宜昌“一半山水一半城”的城市风貌。但在规划实施过程中，亟需通过制定相关地方性法规予以解决。
市自然资源和城乡建设局在认真总结《宜昌市滨江地区风貌管控实施办法（试行）》实施情况、学习借鉴外地先进经验基础上，积极配合市人大常委会法制工作委员会起草《宜昌市城区滨江风貌管控条例（草案）》。2024年10月，市七届人大常委会第二十次会议对条例草案进行了一审。2025年4月，湖北省人大常委会法制工作委员会建议将《宜昌市城区滨江风貌管控条例》名称调整为《宜昌市城区滨江风貌管理条例》。
制定《条例》是宜昌以法治思维和法治方式推进建设“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”的现代化人民城市的具体实践，是宜昌打造国际风范、滨江时尚、精致温暖活力之城的重要抓手。
为长江“留白”，为城市“增韵”
《条例》共七章四十五条，规定了总则、规划管控、建设管理、综合保护、保障与监督、法律责任和附则等七个方面的内容。
总则。明确立法目的，解释风貌内涵，界定适用范围为宜昌市城区滨江区域的规划、建设、保护以及相关管理活动。确立保护优先、突出特色、规划引领、统筹协调、公众参与的原则，划定包括自然山水格局保护、建筑风貌管控、公共空间优化、历史文化遗产保护等方面的管理内容，并明确市、区人民政府及相关部门的职责分工。
关于规划管控。《条例》规定要依据国土空间总体规划，加强对城区滨江风貌整体性、空间立体性、平面协调性、文脉延续性等方面的规划和管控。市人民政府自然资源和城乡建设部门牵头编制城区滨江风貌专项规划、城区滨江区域重点地段城市设计、控制性详细规划，控制性详细规划编制工作要严格落实城区滨江风貌管控要求；核发选址意见书或者提出规划条件时，应当依据控制性详细规划明确风貌管控要求，并纳入土地划拨决定书或者土地出让合同；科学确定滨江区域重要观景点与视线通廊，严格控制范围内的建筑高度与体量；要将城区滨江风貌管理数据库纳入“自然资源管理和国土空间规划一张图系统”统一管理。明确“滨江控宽度、南岸控高度、北岸控强度”具体管控要求。对确需调整规划的特殊情形，应当按照规定的权限和程序依法审定。
关于建设管理。《条例》规定滨江区域建设应当遵循临江见江、前低后高、错落有致、不遮山挡水的原则，严格限制超高层建筑，对城市天际轮廓线有重大影响的应当专题论证。市人民政府应当加强滨江公共空间建设；滨江公园管理机构应当加强滨江公园公共绿地建设和维护；自然资源和城乡建设部门在城市设计中应当加强对建筑基调色的指导和服务；相关行业主管部门应当立足部门职责，加强对地上市政设施的风貌管理，对景观节点、沿江重要公共建筑和高层建筑群轮廓、立面以及顶部的夜景灯光照明的日常运维管理，引导规范公共环境艺术品的配置和维护。对不符合风貌要求的既有设施，依法有序组织改造。
滨江公共空间宽度保留管控范围示意图
关于综合保护。《条例》规定应当加强城区滨江区域山水林田湖草自然格局保护，实施串园连山、水系连通、引水润城工程，严格保护城市绿心、绿楔等生态本底与自然景观，有序开展山景公园、城市公园、生态绿道建设。应当建立城区滨江风貌保护名录制度，相关部门应当划定山体、水体保护范围；市人民政府自然资源和城乡建设部门应当会同相关部门制定江心洲岛保护发展措施；各级人民政府应当加强历史文化资源调查与活化利用，整体保护和利用不可移动文物、历史建筑和历史文化街区。
关于保障与监督。《条例》规定各级人民政府应当将城区滨江风貌管理工作纳入国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级财政预算；相关部门依法公开城市风貌信息，完善公众参与程序；各级人民政府及其相关部门应当开展城区滨江风貌保护宣传和教育工作；市人民政府应当定期向市人大常委会报告城区滨江风貌管理工作情况，接受人大监督。
关于法律责任。上位法已有规定的适用通用指引，尽量不作重复性规定，根据违法建设行为不同情节，作出具体处罚规定；对有关行政管理人员的违法行为，由有权机关依法进行调查处理。
既要“显山露水”，也要“留住乡愁”
立足城市滨江风貌，构建山水城一体的空间治理体系。《条例》以守护“江北山在城中、江南城在山中、一半山水一半城”这一宜昌特有的整体山水城市风貌格局为核心立法目标，精准界定城区滨江风貌内涵与地域范围。遵循“临江全纳入、山水城一体、近中远关联”的原则，以长江干流为轴线，以城市道路为界线，聚焦约147平方公里宜昌主城滨江核心地区，科学划定管理范围。明确涵盖自然山水格局保护、建筑形态引导、天际视廊优化、市政设施维护、文化遗存保护等全要素管理内容，为系统性保护宜昌市城区滨江不可复制的自然与空间禀赋，奠定了坚实的法治基础。
长江南岸建筑高度管控范围示意图
立足“三度管控”要求，打造显山露水的立体城市范式。《条例》突出规划引领与底线约束，建立了“三度管控”核心制度。严格规定滨江公共空间保留宽度，在长江南岸实施高度管控，在长江北岸实施开发强度管控，确保“城建铁律”刚性落地。同时，从城市发展角度出发，遵循“从严管控、刚弹结合”的原则，针对确需突破管控要求的特殊情形，设置了例外条款，为未来发展留下空间。优先保障滨江第一层建设用地公共功能，塑造“城不压山、建不遮水”的城市风貌。着力提高滨江公共空间景观品质，打造美丽滨江画卷。对《条例》实施前不符合风貌管理要求的，明确应当结合城市更新依法有序改造。
立足保护优先，厚植生态人文融合的魅力城市底蕴。《条例》统筹自然生态本底保护与历史人文传承，实现了风貌保护内涵的深化拓展；系统守护“山水林田湖草”生命共同体，持续推进串园连山、水系连通等生态工程，筑牢城市生态屏障。建立山体、水体保护名录制度，划定山体、水体保护范围并明确保护要求。对西坝岛、平湖半岛、胭脂坝等特色江心洲岛，实行差异化保护发展措施。深度活化以屈原文化和昭君文化为代表的名人文化、巴楚文化、三国文化、水电文化等宜昌特色文化基因，将其有机融入滨江公共空间，打造承载城市记忆的“露天博物馆”。
立足现代化治理模式，完善共治共享的长效治理路径。《条例》着力构建权责明晰、保障有力、多元参与的现代化治理格局。确立市人民政府统一领导、自然资源和城乡建设部门主管、多部门协同联动的管理体制。将风貌管理数据库纳入“自然资源管理和国土空间规划一张图系统”统一管理。强化规划传导与动态监管。将公众参与和科学论证贯穿规划编制、重大决策全过程，依法公开信息，畅通监督渠道，鼓励社会力量参与，形成共建共治共享合力。
《条例》除强调强化规划引领、加强建设管理和实施系统保护外，还对经费来源、公众参与、实施评估等作出了规定，以增强社会各界参与意识，推动城区滨江约147平方公里核心区域范围内风貌管理要求得到全面贯彻落实。
如何贯彻实施《宜昌市城区滨江风貌管理条例》？
刘昆 摄
呵护“山水人文城”和谐图
为确保城区滨江区域风貌管理有效推进，将《条例》落到实处，宜昌市按照“统一领导、分级负责、依法管理、循序渐进、全面推进”的工作思路，加强《条例》的广泛宣传和全面准确贯彻实施。
凸显城市品质
坚持规划引领与片区实施。坚持“先体检、后更新”，依据国土空间总体规划，建立“专项规划——片区策划——项目实施”的工作体系，积极推行“留、改、拆、增”多元更新模式，努力将滨江区域打造为宜昌人居环境示范区。目前，宜昌市城区按照10-25平方公里标准，划定37个更新片区，根据每个片区的不同特点，有针对性地实施中心城区城市更新改造。
严格建设管控与实施保障。针对滨江区域老旧小区多、风貌待提升的现状，推行“留、改、拆、增”多元更新模式，统筹人居环境改善与项目可持续运营。在政策保障上，围绕项目生成、资金筹措、土地保障等出台配套措施。
注重文化传承与活化利用。在滨江风貌提升中，注重保护与利用并举。以红星路——二马路历史文化街区为例，这里分布着6处文物保护单位、16处历史建筑等资源，蕴藏着丰富的历史文化底蕴。对此，遵循“修旧如旧、最小干预”的原则，在保护历史街区原有风貌的同时，对建筑进行修缮与功能升级，既保留了传统街巷，又赋予其新生。
塑造“江山画廊”
《条例》以“山水相融、人文共生”为规划导向，通过“刚性管控筑底线、柔性活化提品质”双措并举，系统构建滨江区域生态与景观协同发展格局。
在景观打造方面，《条例》明确要求“加强滨江公共空间建设，持续推动集生态保护、休闲娱乐、体育运动、文化旅游等功能为一体的滨江绿色生态廊道建设”，强调“推动滨江公园内漫步道、跑步道、骑行道连续贯通，建设安全舒适、景观协调、畅通便捷的公共慢行系统”，形成开敞连续的城市空间。
山水格局保护方面，进一步划定山体保护范围，严格保护山体自然风貌；保护城区滨江区域山水林田湖草的整体自然格局，打造江山塑廊、水脉伴城、城园相生的空间秩序；持续推进中心城区“绚丽花城”以及“串园连山”绿道建设，有序开展山景公园、城市公园、生态绿道建设；实施水系连通、引水润城工程，促进河湖等湿地自然修复与生态升级，推动生态廊道建设，实现“山水人城”和谐共生。
守护“宜昌外滩”
为守护城区滨江山水画卷，相关执法部门将突出工作重点、强化协同联动、凝聚监管合力，对违法违规行为坚持“零容忍”，做到发现一起、查处一起，确保《条例》落地见效。
在设定处罚条款时，《条例》遵循“以上位法为基础，重在细化衔接”的原则。对于《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国长江保护法》等上位法已明确罚则的行为，《条例》直接适用其规定，以提高立法效率。针对滨江风貌管理中的具体、常见问题，《条例》通过衔接《湖北省城市市容和环境卫生管理条例》《宜昌市城区建筑物外立面管理条例》等更贴近实际的地方性法规，使处罚依据更明确、执法更精准。《条例》的处罚设计如同一张“精密编织的网”，构建起守护宜昌滨江风貌的法治屏障。